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第二届海峡两岸保安(保全)业精英“台北论道”(8)

中国人民公安大学公安管理学院院长张光:

大陆保安业:历史演进、发展定位与科学监管

一、历史演进

        从世界范围来看,现代意义上的保安业产生在西方国家19世纪中叶,随着工业文明的发展,当时的西方国家出现了严重的社会财富两极分化的趋势,由此带来了与公民财产与人身安全相关的犯罪率的急剧攀升,公众要求维护社会治安稳定的呼声也越来越强烈,而与此同时,警察机关又难以完全满足全社会对于安全防范日益增长的需求。1850年,美国人阿兰·平克顿开设了美国第一家私人侦探机构——西北侦探所,标志着现代私人保安服务业的正式诞生。随后,私人保安服务业在英国、德国、日本等其他西方国家产生并发展起来。

        在中国,提供有偿安全护卫服务的行业可追溯到以前的“镖局”,其主要为顾客押送重要钱款物品、护送重要客商,受雇于私人护卫等。到了20世纪初,源于社会的动荡和安全提供方式的改变,以当时最大的镖局“会友镖局”的关张为标志,中国特色明显的“镖局式”安全服务退出历史舞台。

 

        大陆现代意义上的保安服务业起步于20世纪80年代,其标志性的事件就是2014年12月18日深圳市成立首家保安服务公司。大陆现代保安服务业发展历程按照管理范式可划分为以下三个阶段:

        第一阶段:鼓励发展阶段,时间跨度为1984年至1987年。自深圳蛇口成立第一家现代意义上的保安公司后,1985年全国政法工作会议给与充分肯定,在政策鼓励下,此后3年间,全国有23个省市区相继成立99家保安服务公司。与此同时,对于属于现代服务业的保安服务业这一新生事物,政府相关部门尚未有较为明确和深入的认识,同时,经济领域市场化程度还不高,还难以出台较为系统的政策规范,而按照其业务范围自然划归公安机关管理。

 

        第二阶段:规范发展阶段,时间跨度为1988年至2009年。鉴于保安服务市场需求的增长和各地保安公司的大量出现,为进一步整顿保安市场秩序、加强行业管理,1988年7月2日,公安部出台《关于组建保安公司的报告》,明确了公安机关的监管主体责任。在1999年国家颁布的《政法机关保留企业规范管理若干规定》和公安部2000年制定的《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》中,进一步明确了保安公司是公安机关特殊类企业,只能由公安机关独资开办的要求。此后,公安部于1994年颁布了《公安部关于禁止保安服务公司经营各类枪支的通知》、1997年颁布了《公安部关于清理整顿保安服务行业的决定》,公安部等五部委于2002年联合发布了《清理非法保安组织、规范保安服务市场专项整治工作方案》;公安部于2006年发布了《保安服务操作规程与质量控制》(GA/T594-2006),经劳动和社会保障部、公安部批准,于2007年发布了《保安员国家职业标准(试行)》等一系列标准,均对保安业的规范发展发挥了重要作用。

        第三阶段:深化发展阶段。时间跨度为2010年至今。随着保安业市场化、法制化进程的加快,2010年1月1日,《保安服务管理条例》正式颁布实施,2010年2月3日,《公安机关实施保安服务管理条例办法》正式实施,对保安业的市场化发展和法制化监管做出了明确的规范,标志着中国大陆保安业发展新路径的诞生。

 

二、发展定位

        普遍认为,保安业的兴起是为满足私人安全需求而出现和发展起来的。当社会经济发展到一定程度后,社会成员所关注的利益需求将逐步发生分化,其自身安全需求也将不断呈现个性化、多样化的特点。此时,由政府提供的公共安全服务已难以满足上述要求,同时,对高水平、高质量的安全服务产品的需求也是政府力所不能及的。此时,由消费者单独支付安全成本而享有商品化的安全服务就产生了。值得注意的是,私人付费安全产品的供需求要遵循市场法则来实现,但所提供的私人安全产品在一定程度上也对社会公共安全效能的提升产生了正向的促进作用。因此,保安业的发展定位可从市场定位与公共安全定位两个角度来认识。

 

(一)保安业的市场定位

        所谓保安服务市场,是指拥有保安经营资格的组织和职业资格的个人,遵循相关法律和市场规则向社会提供的保安服务并由此形成的供求关系的总和。当前,根据保安业的特点,市场化导向中的保安业应是一个逐步走向充分竞争的市场定位。保安服务市场主要特点是:

        第一,市场供求双方主体规模庞大。随着保安服务领域的开放,符合市场准入条件的合格供给主体呈现不断增长的态势,由此形成了各类保安企业、安全咨询机构、事务调查机构等同台竞争的局面。同时,从保安服务需求来看,也逐渐涵盖政府机构、公司企业和公民个人。保安服务市场提供的安全服务领域则涵盖“安全战略制订”、“安全形势评估”、“安保方案制订”、“安全服务咨询”、“安全教育培训”、“个性化安全服务提供”等各个领域。

        第二,保安服务供给主体的平等性和多元化,即除国家机关和工作人员不得设立保安公司、不得参与或变相参与保安公司的经营活动外,公民、法人和其他社会组织均可开办保安公司;而与安全服务相关的业务,只要国家法律法规未特殊规定的项目,保安公司均可经营;对特许经营的保安业务,也允许社会资本以参股方式进入。行业准入门槛大幅降低,经营范围大幅度扩大,自由进出行业、多主体自由竞争提供保安服务的格局基本形成。

 

        第三,市场需求与日俱增,但呈现较大的收入弹性。保安业是为了满足有较强支付而且愿意为特殊安全需求支付成本的用户而出现的,一般而言,人们的收入水平越高,对个性化的安全保障需求越强烈,对特定保安服务的需求就越大,其收入弹性远远大于一般必需品。

        第四,高投入、高风险并存愈加明显。由于保安服务市场提供的安全产品对消费者带来的安全状态应达到预期的可靠性,这必须要以安全资源的“高投入”来维系,此外对特殊的安全服务产品研发费用也具有高额投入的特征,且难以在短期内收回;同时,任何安全市场提供者提供的“安全”产品很难保障“万无一失”,由于安全供给方的失误产生的“不安全”结果,以及可能带来的对安全消费者合法权益的侵害将承担巨额赔偿责任。保安市场发育不够成熟带来的经营风险等均可能带来保安市场的高风险。

 

(二)保安业的公共安全定位

        在现代社会中,随着社会文明进步进程的加快,社会成员对“安全”的需求不断呈现差异化、个性化的特点。传统上为社会成员提供安全的唯一主体为政府,即作为政府的重要职能要履行好维护公共安全的责任。而随着社会的发展和多中心治理理论的兴起,为社会提供公共安全的唯一主体逐步向多主体的新格局转变。所谓公共安全多主体是指多个权力中心和机构共同承担维护公共安全的责任,通过相互合作,向社会提供更多的选择性和更加优质的安全服务。这里,多主体包括政府机构、企业组织、非营利性机构、自愿者组织等,共同参与到为社会提供公共安全服务体系中来。在提供社会公共安全机制中,政府在公共资源分配和公民权利维护及实现社会公平等方面仍然居于主导地位,但政府作用有限性的困境愈发突出,即政府依靠所拥有的资源难以解决全部社会公共安全问题,政府需要借助全社会的力量,构建社会多主体共同参与、协调互动、相互合作的共同治理体系。社会相关主体则在与政府合作的基础上,共同参与管理社会公共事务、提供公共产品和服务,共同分担政府提供公共安全的职能。

 

        保安业的出现是运用市场化的手段为社会提供“私人”安全服务产品的客观产物,从合作治理的视角来认识,保安企业作为社会成员之一,事实上承担着更多的社会安全治理主体责任。一方面,保安企业提供的服务均为相对“重要”的安全事务,在为安全消费主体提供安全服务的过程中,无形中在为全社会的公共安全提供重要支撑;另一方面,保安企业在提供主体安全服务产出的同时,也在一定程度上发挥着较强的安全服务的正外部性的作用,即影响和带动了所服务领域波及范围内的安全水平的提升。因此,保安业在公共安全定位上应表现出比一般社会成员更为突出和明显的公共安全作用,事实上已成为提供社会公共安全服务的重要主体。

 

三、科学监管

        鉴于作为充分竞争条件下的保安服务市场定位和发挥多主体治理体系中重要角色作用的保安业公共安全定位,为使市场条件下的保安业得到健康、有序的发展,应构建符合保安服务市场发展规律要求的多元化的科学高效监管体系。

 

(一)政府监管的依据与内容

        在现代市场经济中,政府监管的出现既是规范市场行为的必然选项,也是政府职能的重要体现。所谓“监管”,是指“通常意义上的规制,是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为”。而根据美国管理和预算办公室(OMB)的定义,“监管是指政府行政机构根据法律制定并执行的规章和行为。这些规章或者是一些标准,或者是一些命令,涉及的是个人、企业和其他组织能做什么和不能做什么。监管的目的是为了解决市场失灵,维持市场经济秩序,促进市场竞争,扩大公共福利。”由此,作为公共权力主要代表者和执行者的政府自然成为市场监管的主体承担者。

 

        一般认为,现代市场经济中实施市场监管的依据在于克服市场机制失灵带来的低效率和公共利益的缺失。对于保安市场来说,由于其自身无法克服实现市场效率所必备的下列条件,也会出现市场低效率,即市场机制失灵的现象。第一,市场机制难以消除可能产生的保安市场的垄断,从而大幅度降低整体市场效率。由于当前保安市场主体的来源、拥有的资源禀赋是不尽相同的,也就是说,不同参与主体提供保安服务成本水平的不同直接导致其市场竞争力的不同,这样,在市场机制形成“马太效应”作用下,社会资源自然不断向处于优势竞争地位的市场主体集中,最终将形成少数垄断的市场主体提供质次价高的保安服务,而造成整体社会福利的损失。第二,由于保安业的特殊定位,市场机制无法保证参与主体最大限度发挥正向外部性而减小负向的外部性。所谓正向的外部性是指保安企业在为付费客户提供优质安全服务产品时,也为社会和其他周边顾客提供了不需付费的安全保障,这在讲求等价交换的市场机制下,市场主体难以拥有足够的动力来采取这样的行动。另一方面,保安服务业自身性质决定了拥有某些对他人可能产生威胁的安防器具和行为,以及在提供安全服务时可能对他人造成的利益损失,可能对社会公共安全和利益造成负面影响,而这是难以依靠市场机制来克服的。第三,保安市场存在着信息不完全和信息不对称,市场主体以此牟取不合理利益从而损害顾客利益的损失。在充分竞争的市场中,效益最大化的资源配置要求市场信息是完备的。但在现实市场中,供求信息不透明是普遍现象,特别是在专业化服务市场,顾客并不具备各个企业提供的服务产品的价格、质量、特征等方面的知识,而寻求完全信息的成本是难以承受的。面对企业可能产生的有意欺诈行为时,顾客的利益很难得到保证。保安市场机制失灵为政府实施市场监管提供了理论依据。

 

        为保证保安市场的健康、高效运转,根据保安业的特殊定位,政府应在以下方面发挥积极的监管作用。第一,市场行为监管。即致力于解决保安市场健康有序竞争,避免因市场机制失灵造成的自然垄断、过度竞争、信息不完全和外部性使资源配置发生低效率的现象。监督主体为政府监管经济活动的职能机构,监管内容主要为保安市场进入和退出监管、服务价格监管、服务信息监管、税收监管等。第二,行业安全监管。即通过对保安服务提供者、消费者健康和安全的保护等使得保安行为应达到符合社会公共安全利益的要求,防止保安企业外部不经济行为的产生可能带来的对公共安全利益的损害。监管主体为政府负责公共安全的公安机关。监管内容主要为保安活动过程监管、保安从业人员监管、保安服务质量监管、生命安全监管等。

 

(二)行业协会监管的依据与内容

        现代市场经济中,充分发挥政府对市场的监管作用源于“市场失灵”带来的资源配置的低效率,然而,政府源于自身的原因,在实施市场监管过程中也会暴露出其局限性,称为“政府失灵”。对于保安业而言,其主要表现为:第一,政府监管的低效率难以克服。究其主要原因,一是源于保安市场起步较晚,与市场监管相关的法规与制度还不够健全和完善,在一定程度上导致政府监管市场“无法可依”现象时有发生;二是政府监管部门机构林立,职能分散,责权不清,协调不力等还在一定程度上存在,客观上降低了监管效率;三是监管手段和方法不适应快速发展的市场经济的要求,政府监管还习惯于重事前审批、轻事后监督,缺乏监管的系统性和有效性。第二,政府监管决策可能产生失误。政府面对的保安市场具有涉及面广、影响因素纷繁复杂的特点,有效率的监管必然要建立在充分掌握市场信息的基础上,而这是政府难以在短期内实现的,特别是保安市场活动的复杂性和多变性,使得政府建立在充分信息基础上的科学决策变得异常困难;此外,正确的监管决策的做出在很大程度上还依赖决策者具备较高的专业素质和管理能力,这在监管实践中还难以完全实现。“外行”监管“内行”的现象必然导致监管的低效率。第三,政府作为“经济人”的属性决定了其可能采取“寻租”行为侵害社会整体利益。所谓寻租是指个人或组织为实现自身利益最大化而对政府决策施加影响,从而争取对自己有利的经济地位,而政府决策的制定者受到非法提供的报酬的诱惑,做出有利于报酬提供者而对社会公共利益产生损害的行为。政府监管为其“寻租活动”提供了可能,同时,市场发育不完善、监督制约不力将使“寻租活动”成为现实。

 

        面对保安业“看不见的手—市场机制”与“看得见的手--政府监控”可能存在“双失灵”的现象,必须借助“第三只手—第三部门”作为重要补充力量,通过多元化的治理主体共同协作,实现保安业的健康稳定发展。所谓第三部门是指与公共部门(政府)、私人部门(私人企业)相对应的一个独立部门,即除政府部门和企业以外的不以营利为目的的一切志愿团体、社会组织或民间协会等为社会提供某种公共服务的组织。

        作为第三部门重要组成单元的保安行业协会在行业监管领域中具有独特优势,并将发挥日益重要的监管作用。一是行业自律优势。因行业协会源于促进行业共同利益而建立的,行业协会对行业本身及参与者的经济活动有着透彻的了解和把握,当出现违背行业共同利益只追求自身利益的企业行为发生时,行业协会就会本着维护大家共同利益的原则及时发现、快速纠正,这种固有的自律性体现了行业协会的存在价值并在一定程度上保证了整个行业的健康、有序、规范发展。二是行业信息优势。由于行业协会是由行业内的企业经营者共同参与构成的,行业协会对本行业内部的生产、经营等信息有着全面的掌握,特别是行业内的难以公之于众的“私有信息”;同时,行业协会在行业内的中心地位,自然成为各参与主体间的信息纽带,通过汇总分析来自政府、市场、企业内部的大量信息资源,能够有效分析行业态势、制定行业标准和规划,指导企业决策、实施行业监管。

 

        从构建多元化的保安市场监管体系的总体要求来看,保安协会应行使的监管内容应包括:第一,代理政府制定相关行业政策、规范和标准。保安协会应对本行业发展现状开展定期的调研分析活动,及时向政府有关部门提交工作报告就如何促进行业健康发展提出政策建议;并根据国家的宏观政策制定行业规范和标准,必要时向政府推荐国家标准。同时,督促、检查成员单位落实执行规范标准,并开展必要的资质审查认定。第二,推进行业信用体系建设。在本行业内开展信用体系法规制度建设、评估和发布工作,及时对违反行业信用的成员单位实施监督并予以必要的惩处。第三,代表行业与政府、社会对话,维护行业利益和参与者的合法权益。当出现行业利益危机时,代表行业及时协调内部利益诉求,确保“用一个声音说话”,维护行业整体利益,确保行业健康发展。第四,为行业成员提供信息服务。作为行业参与单位的集合体,协会自然形成行业信息中心的地位。行业协会应及时对行业发展现状和市场供求关系进行调研,发布行业信息,指导企业经营决策;同时,及时收集国内外、行业内外的相关经济、技术发展动态信息,提供企业参考。第五,提供教育和行业信息交流的平台。通过举办行业内各种培训班,提高全行业的道德素质和经营能力,通过举办研讨会、展览会等,促进企业间信息交流与共享,促进行业可持续发展。

 

(三)市场监管的创新性思维与工具

        面对市场经济的快速发展和政府行政改革的新趋势,基于公共治理理论的新视角,保安市场监管也需要采取新的思维与工具不断增强市场监管的科学性和有效性。

        第一,政府监管应积极借鉴企业管理的成功经验,进一步提升监管效能。一是充分认识政府机构有限理性的行为特征,通过加强与各有关市场主体的协商对话、合作共事、持续学习,克服自身由于拥有的不完全信息、可能产生的机会主义动机和适应市场能力滞后性造成的监管效能低下的弊端,更多地采取合作行动策略实现多方共赢的局面。二是采取合作博弈的思维,寻求“多赢”的博弈机会。“当博弈各方协调一致去寻找有利于共同盈利的战略时,就会出现协同性均衡状态了。”为了实现从扩大的集体行动中实现最大利益,政府监管采取的行动策略要充分考虑公共行动者共同采取措施的协调性。三是积极采取合同外包等市场行为将常规性的监管任务与责任承担给第三部门,明确双方在市场监管中的目标及权利与义务,进一步提高监管的有效性。四是对各监管主体采取市场化的评价方法,通过对监管成效的成本收益分析实现监管资源的节约和优化配置。

 

        第二,行业协会监管应积极采取以事前、事中监管为特征的非强制性监管方法。一是制定并实施明确、全面的行业规范,行业规范要与国家法律法规相衔接,要体现行业的技术先进性和强制性。二是建立重要安全服务项目的强制报备制度,这些项目可能会对公共安全利益带来不利影响或产生较大的负的外部性。报备内容应包括服务目的、内容、方式、可能的影响等,以使安全服务全过程均在可控的范围内。三是建立安全服务产品追溯制度。按照从服务提供的全过程和各环节建立相互衔接、覆盖全程的记录制度,以确保低质服务的责任追究和安全保障。

 

中国人民公安大学教授郭太生点评:

        张光教授长期从事公安管理学的教学与研究,著述较多、成果丰厚。这次他撰写的论文也是以公共管理学和经济学的基本理论为基础,从历史演进、发展定位、科学监管三个方面,对大陆保安业进行了深入探讨。我认为,对保安业应当提倡从多个视角、多个学科开展研究,法学、管理学、经济学、政治学、社会学、警务科学,甚至技术学科等都是重要的研究视角。从此意义上讲,张光教授的论文有较高的学术价值。

 

        就论文本身的内容和观点而言,张光教授把历史演进部分划分为三个阶段,这种划分有一定的根据,但不同的学者可能会有不同的划分标准和方法。关于发展定位,涉及到一些公共管理与经济学的理论问题,如公共物品、私人物品、边际效应、公共领域和私人领域的界分等。按照我的理解,保安业的市场定位包括两层含义,一是满足多元化的、个性化的安全需求,这在一定程度上所提供的是私人物品;同时也为政府购买安全产品提供了市场。保安业的公共安全定位一方面是指保安业提供的安全产品产生的正外部效应,另一方面是对公共领域(包括私人所有权控制下的公众准入领域)或准公共领域提供的安全服务。这两个方面的定位互为补充,缺一不可。对科学监管问题张光教授提出两条途径:一是政府,二是行业组织。我们平时一般提监管主要指政府部门的监管,目的是规范市场。但政府监管有时会失灵,失灵的原因除了低效率、工作失误之外,其实还有另外一个重要的原因就是遇到特殊情况,如战争、大规模社会动乱、严重自然灾害等。这种情况下只要政府管理失灵,市场机制就可能失灵。一般说来,社会运行的机制主要依靠政府管理机制和市场机制,在政府与市场双失灵的情况下,社会就需要依靠自治来运行。因此,行业的监管实际上体现的是社会自治与行业自治的能力与水平。提出行业监管是对政府监管的一种补充,也是一种特殊的救济手段,非常必要,也符合当前国际社会和大陆提出的治理体系现代化的发展趋势。

        学术论文的附加价值在于给研究者留下进一步讨论的空间。张光教授论文中所提出的观点有较高的学术价值,但也有值得商榷的地方。如关于发展阶段的划分,时间如何划分,或如何确定阶段名称,尚需进一步研究。

        伴随着经久不息烈的掌声,“第二届海峡两岸保安(保全)业研讨会”圆满落下帷幕。


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